但是对于内容是什么，即具体如何进行用地布局、如何保护自然资源等内容完全由各地的行政规划制定机关自行决定，各地的规划不可能一样，法院在进行审查时，应该充分尊重行政机关的判断，采取宽松的标准。

宪法起草委员会对于解散权的讨论，还可参见严泉，见前注[7]，页147-150。就革命派而言，在制宪之前就曾经有过较大的转变。

[38]相反，反对省宪的议员如郭涵、蒋义明等人则主张以省自治法替代省宪，理由是宪法草案已明文规定中华民国永远为统一民主国。1917年段祺瑞恢复共和后，研究系的集权主张曾更趋激进。原国民党的力量分散，已经无法团结起来与研究系相抗衡。杨幼炯，见前注[22]，页313。[67]（美）亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为译，上海人民出版社2008年版，页160-194。

此后，在宪法的审议过程中，国会对于解散权的态度同样可以从北洋派与革命派的斗争中获得解说。[65]在1924年曹馄政府倒台后，段祺瑞执政府曾经有过短暂的制宪，但因为段氏重新整合北洋的努力失败，制宪不到一年即被归于无效，也意味着北洋军阀基本丧失了统一中国的可能。[48]在FCCv．ITTWorldCommunications，Inc．案中，最高法院也引用了行政会议所完成的一份研究。

在休眠了10多年之后，2010年行政会议重新启动运作。截至2011年9月，行政会议共聘用工作人员16人，包括总法律顾问、副总法律顾问、研究主管、行政主管、法律顾问、媒体主管等。特别顾问每届任期2年，期满可以连任。[33]ABA Section of Administrative Law and Practice Program: The Administrative Conference of the United States Where Do We Go From Here?，8 T． M． Cooley L． Rev． 153，162 － 163，166，169 ( 1991) ．[34]Lubbers 教授曾在 1982 － 1995 年间担任行政会议研究主任，其论文曾被翻译成中文。

[32]而国会参众两院也不再指派协调员。其次，行政会议可以确保获得其他行政机关的信息，原因包括其本身作为联邦行政机关的地位，官员的参与以及立法上的信息共享要求。

从行政会议的职能来看，它非常适合于研究行政法总体上面对的各种问题。国务院在2003年机构改革过程中撤销了体改委，而由发改委、中编办等部门和国务院发展研究中心、国务院研究室等机构承担行政体制、经济体制等领域的改革方案研究论证工作[21]除非原告针对裁决提起诉讼，若如此，要解决的就是裁决有没有可诉性的问题了，而非行政规划的可诉性了。内容提要:行政规划的法律效果是决定规划性质和可诉性的核心要素，与行政规划未来性的特征相适应，规划的法律效果有特殊性。

规划确定机关在收到听证机关报送的有关资料之后，如认为规划实体上违法，或不适当，而又没有其他可行的方式来进行弥补时，应该予以驳回，此种驳回并非是确定规划裁决。该观点实际上把法律规定规划确定的方式及法律效果作为规划构成具体行政行为并进而可诉的前提条件，这样的观点不仅是错误的，也是对公民权利的保障有害的。[23]转引自前引[18]，林明锵文，第480页。反之，如果行政规划的完成方式不是具有权利处理性的‘裁决或‘批准，或者将‘确定规划裁决或‘批准视为独立的行为，而不是行政规划的一个阶段，则不能将行政规划认定为具体行政行为，而应界定为一种事实行为。

误读二：行政规划的性质取决于规划的确定方式和确定规划裁决或其他确定行为的法律效果。就行政规划本身而言是没有集中事权的效果的，因为规划是对未来设定的行政目标，一个行政机关不可能通过规划把其他行政机关的职权集中过来，在无法律明确授权的情况下，若规划有此效果则明显违背宪政架构的，集中事权的效果是在德国通过法律专门授权给确定规划裁决的，规划本身并不具有这种效果。

因为经裁决或批准的需补充行政规划中，有很多是针对不特定多数人的综合性的强制性规划，此类规划属于抽象行政行为，德国、日本和我国台湾地区都把此类规划纳入法规命令的范围。[2]强制性规划虽然可以对相对人产生现实的权益影响或限制，但仅仅是规划的附随效果，或称之为反射性效果，并非是行政机关及规划内容本身追求的目的和效果，即规划机关仅仅是通过规划设计未来努力的目标，并无追求现实影响或限制作用的意图，这种附随效果不具有主、客观因素的统一性，行政规划应该属于事实行为。

《审查》一文把法律中对行政规划确定裁决或‘批准的效果加以明确作为将行政规划纳入我国现有的司法审查体系的条件，是没有法理依据的，对于规划可诉性路径的探讨是有害的。（三）确定规划裁决的司法审查不能完全替代行政规划的司法审查《审查》一文中把德国行政规划的司法审查等同于确定规划裁决的司法审查是错误的。计划法规对于行政计划的条件、效果等不作出规定，一般都是空白规定，而且与在一般的裁量行为中原则上是对个别的私益与公益进行调整不同，行政计划中涉及多数相互冲突的私益与公益进行调整问题。根据各个城市计划内容的不同，确实对国民的权利义务产生具体的、个别影响，由此可以对相关计划认定处分性。要证伪这一结论最为简洁、基础的方式是进行反证。法院在审查行政规划时，若发现该下位规划与上位规划有冲突的，一般情况下应该撤销下位规划，若通过审查认为下位规划并无违法或不当，而是上位规划存在问题的，应该维持下位规划，就上位规划存在的问题可提出司法建议，促请上级行政机关及时更正，解决上下级规划冲突的问题。

[5]以上两种观点在德国、日本、我国台湾地区的司法实践中都有运用，既有法院认为详细的强制性行政规划具有影响或限制的现实、直接的法律效果，应视为具体行政行为而允许相对人诉讼并作出裁判的。这就如同行政机关制定了一个行政规范性文件，并报上级行政机关批准后生效，若法律规定此批准行为具有权利处分性，就能得出经其批准而生效的行政规范性文件是具体行政行为么？显然不能。

（二）行政规划纳入司法审查的决定性因素《审查》一文将行政规划可诉的决定性因素列为以下两个方面：第一，行为的性质，即是否为具体行政行为，是否具有对权利义务的处分性。[26]有关案例，参见前引[5],郭庆珠书，第87-127页。

笔者曾经撰文探讨过行政规划的可诉性问题，主要阐述了以下观点：一是行政规划诉讼是指行政规划发布后，人们针对规划本身所提起的诉讼，针对规划实施的后续行为如规划许可、征用等进行的诉讼并非是真正意义上的行政规划诉讼。行政规划的司法审查有其特殊性，应该区别不同情况，对规划的审查采取不同的标准。

但是对于内容是什么，即具体如何进行用地布局、如何保护自然资源等内容完全由各地的行政规划制定机关自行决定，各地的规划不可能一样，法院在进行审查时，应该充分尊重行政机关的判断，采取宽松的标准。虽然不能等同，但是有台湾学者以都市计划为例提出可以藉由对确定规划裁决的诉讼，来保障规划利害关系人的权益，而不必再过多研究行政规划本身的性质或诉讼。笔者认为，根据成熟性原则的要求，把行政规划纳入司法审查的决定性因素包括以下两个方面：一是满足决定成熟性的要求。实际上，即使某些行政规划构成具体行政行为，其纠纷争议也有很大的特殊性，与一般具体行政行为有很大的不同，有深入探讨的必要。

[9]国内往往把针对行政规划实施的后续具体行政行为如规划许可、强制、征用等提起的诉讼称为行政规划诉讼，这是一个概念的误读，因为此类诉讼就是针对许可、强制、征用等具体行政行为进行的，并非针对规划提起，一与一般的行政诉讼并无区别，而且对规划而言，此种wdt法对于公民权利的救济过于滞后，不利于相对人权益的保护。可以举一个简单的例子来说明上述观点，如A市城建部门于今年发布了一个B城乡规划，规划的内容是在2013年把某居民小区拆除，建设成为一个城市花园。

法律有无明确规定规划确定的方式或效果不应成为规划可诉的前提条件。(5)是否符合规划统一性的审查标准。

把行政规划的司法审查等同于确定规划裁决的司法审查是错误的，下文将对此专门阐述。经裁决或批准的需补充行政规划中，还有一些是非强制性规划，这些更加不是具体行政行为，因为它本身是非强制性的，不以产生法拘束力之法律效果为目的，属于事实行为。

之所以出现以上的混乱，最根本的原因就是错误地把行政规划的法律效果等同于确定规划裁决的效果，进而把行政规划和确定规划裁决划等号。规划统一性在终极意义上可以追溯为合法性，即首先应该保证上位规划是合法的，若上位规划是违法的，就应该丧失其拘束力，因此德国把规划统一性审查视为合法性审查的范围。根据行政规划自身现实影响或限制的法律效果和性质来决定是否进行司法审查，而不附加任何前提条件，这是其他国家或地区实践中的一致做法。国内有研究人员对行政规划法律效果及效力有类似的认知错误，如把确定规划裁决的形成效力和行政规划的公定力划等号，把核准效力和行政规划的实质确定力划等号。

如前所述，在德国，往往把行政规划的补充行为视为一个独立的行为，确定规划裁决具有权利处分性，只能证明该裁决是一个独立的具体行政行为，并不一定就能保障它裁决的行政规划就是具体行政行为。所以德国学者很传神地说：司法机关审查都市计划之‘著力点就是法律规范本身。

法院在审查规划时，应该对于行政机关所进行的利益衡量予以充分的尊重。[12]王青斌：《论行政规划的司法审查》，《当代法学》2010年第4期。

若从《审查》一文‘裁决或‘批准具有权利处分性，那么行政规划的性质应为具体行政行为之结论出发，即使规划被认定为具体行政行为，也无法解释规划和相对人之间的纠纷成因及其成熟性问题，因为该文的结论实际上把规划自身的法律效果抛在了一边，无法从法理上解释规划的法律效果，只是错误地企图以规划确定的效果替代规划自身现实影响或限制的法律效果。而传统的法律结构属于要件—效果模式的条件程式，一般包括假定、处理和制裁三部分，裁量空间较小。